© Sebastián Romero Melchor (*)
1. Introducción: la creación de la Autoridad Alimentaria Europea
Entre las diversas medidas propuestas en el Libro Blanco sobre la seguridad alimentaria que la Comisión presentó a principios de 2000 (1), destacaba la relativa a la creación de un Organismo alimentario europeo, justificada por la necesidad de “¼ adoptar medidas eficaces destinadas a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores, mediante las que se pueda recuperar y mantener la confianza de éstos” (2).
La Comisión estimaba que para recuperar la confianza de los consumidores era preciso separar funcionalmente la determinación y la gestión de los riesgos y que la creación de una nueva agencia comunitaria podía suponer un método eficaz para lograrlo.
No obstante, el Libro Blanco, aparte de confirmar la necesidad de crear a nivel comunitario dicha agencia alimentaria (3), no aportaba mayores precisiones útiles. Se limitaba a señalar que el papel fundamental de la futura agencia sería proporcionar a la Comunidad el asesoramiento científico y técnico independiente que debe de servirle de base para su política y su legislación en los ámbitos de la seguridad alimentaria, la nutrición, la salud y el bienestar de los animales y las cuestiones fitosanitarias, tanto a nivel europeo como internacional. La Comisión proponía también que se confiara a la citada agencia la tarea de recoger y analizar los datos que permitieran caracterizar y hacer un seguimiento de las cuestiones de seguridad alimentaria en la Comunidad (4).
Todas las incógnitas que planteaba el anuncio de la creación de la agencia en cuestión tendrían que poder despejarse ahora, tras la adopción por la Comisión en el curso del mes de noviembre de 2000 de la Propuesta de Reglamento General (5), cuyas disposiciones relativas a la creación de una Autoridad Alimentaria Europea serán objeto de análisis y comentario en el presente estudio (6).
En nuestro estudio trataremos de evaluar si las competencias y medios previstos permitirán a la futura Autoridad Alimentaria Europea no sólo llevar a cabo una de las tareas fundamentales que se le asignan, la de proporcionar a la Comunidad dictámenes científicos de gran calidad e independientes, sino si podrá también gestionar eficazmente el funcionamiento cotidiano del sistema de alerta rápida (para productos alimenticios y para piensos) así como desempeñar un papel clave en la gestión de situaciones de crisis (bajo la responsabilidad de la Comisión (7)) y, en especial, ofrecer información clara y accesible al público acerca de todas las cuestiones alimentarias.
La cuestión no nos parece vana. Consideramos que si la Autoridad Alimentaria Europea no logra satisfacer las expectativas que suscita su creación y no hace posible la recuperación de la confianza de los consumidores gracias a una gestión al más alto nivel de excelencia, independencia y transparencia científicas, podría sufrir un grave deterioro la credibilidad de la Comisión “Prodi”, e incluso la de las otras Instituciones comunitarias.
No debemos olvidar que, en el Libro Blanco, se reconocía que el sistema de asesoramiento científico comunitario adolecía de falta de capacidad, lo que había dado lugar a retrasos graves a la hora de emitir los dictámenes necesarios para la gestión de cuestiones importantes de salud de los consumidores y la autorización de productos, sustancias y procesos dentro del régimen comunitario. En el Libro Blanco, además, se ponía en tela de juicio la credibilidad de la anterior Comisión, en especial por lo que se refiere a las medidas adoptadas en el marco de la política propuesta por la Comisario Bonino en 1997 tras la (¿primera?) crisis de las vacas locas.
En este sentido, hemos detectado en la Propuesta de Reglamento General una evidente voluntad de superar la confusión y desconcierto con que se abordaba la cuestión en el Libro Blanco. Citaremos como ejemplo, seguramente no el más importante pero sin duda significativo, la rectificación en la denominación de la agencia en cuestión presentada como Organismo alimentario europeo en la versión castellana del Libro Blanco (8) y que ahora se designa Autoridad Alimentaria Europea (9) ¼
Otra importante (y positiva) novedad que comentaremos más adelante con detalle es el derecho atribuido a la Autoridad Alimentaria Europea a comunicar por iniciativa propia la información sobre cualquiera de las cuestiones alimentarias para las que sea competente, derecho que, seguramente, debe interpretarse como una garantía adicional que permitirá garantizar que los intereses de los consumidores relacionados con la seguridad alimentaria no se dejan de lado durante el proceso de toma de decisiones comunitario (10).
En todo caso, nos interesa examinar con cierto detenimiento las medidas propuestas prestando una especial atención a su futura eficacia, condicionada por los medios jurídicos, políticos y materiales de los que dispondrá la Autoridad Alimentaria Europea que, para ganarse la confianza de los consumidores, deberá actuar con independencia de presiones externas, siendo para ello fundamental que todas las partes interesadas acepten que así lo haga (11).
2. Misión de la Autoridad Alimentaria Europea
En el artículo 21.2 del Reglamento propuesto por la Comisión se establece que “la misión de la Autoridad será contribuir a un nivel elevado de protección de la vida y la salud de las personas, de la salud y el bienestar de los animales, de la vida de las plantas, del medio ambiente y de la salud de los trabajadores, y facilitar al mismo tiempo el funcionamiento del mercado interior, creando un sistema integrado y coherente de apoyo científico y técnico a la labor legislativa y política de la Comunidad y proporcionando una información y una comunicación sobre el riesgo independientes en relación con:
- todos los ámbitos con una influencia directa o indirecta sobre la inocuidad de los alimentos;
- la salud y el bienestar de los animales y las cuestiones fitosanitarias;
- la nutrición;
- cualquier cuestión que tenga que ver con los organismos genéticamente modificados en el sentido de la Directiva 90/220/CEE (12), salvo que éstos no sean ni alimentos ni piensos, en cuyo caso la misión de la Autoridad se limitará a proporcionar dictámenes científicos”.
En la misión de la Autoridad Alimentaria Europea se incluye también el funcionamiento del sistema de alerta rápida para alimentos y piensos (13).
Cabe destacar igualmente que se prevé que la Autoridad lleve a cabo sus tareas (14):
- en unas condiciones que le permitan servir de punto de referencia en virtud de su independencia, de la calidad científica y técnica de los dictámenes que emita, de la información que difunda, de la transparencia de sus procedimientos y sus métodos de actuación y de su diligencia en la ejecución de las tareas que se le asignen; y
- en estrecha colaboración con los organismos competentes de los Estados miembros que lleven a cabo tareas similares a las suyas (15).
Por lo que se refiere a esta colaboración, se precisa que la Autoridad Alimentaria Europea fomentará la interconexión europea de las organizaciones que actúen en los ámbitos comprendidos en su misión. El objetivo de esta interconexión no es otro que “... facilitar la coordinación de las actividades, el intercambio de información, la creación y puesta en práctica de proyectos conjuntos y el intercambio de conocimientos especializados y de las mejores prácticas en los ámbitos comprendidos en la misión de la Autoridad” (16). En el marco de esta interconexión, la Autoridad Alimentaria Europea podrá confiar a organizaciones competentes e independientes designadas por los Estados miembros tareas tales como el trabajo preparatorio de los dictámenes científicos, la asistencia científica y técnica, la realización de estudios científicos, la recopilación de datos y la identificación de riesgos emergentes (17).
3. Competencias de la Autoridad Alimentaria Europea: muchos deberes, pocos derechos...
El desorden y la ambigüedad con los que se enumeraban las competencias de la futura Autoridad Alimentaria Europea en el Libro Blanco impedían hacerse una idea exacta al respecto (18).
Quedaba sin embargo bien claro que la Comisión se oponía a la transferencia de las competencias de gestión de los riesgos a la citada Autoridad y que lo hacía por tres razones (19):
- la transferencia de poderes reglamentarios a un organismo independiente suscita una gran inquietud, dado que podría generar una dilución injustificada de la responsabilidad democrática y, además, “el proceso actual de toma de decisiones garantiza un grado elevado de responsabilidad y transparencia, lo que resultaría difícil de reproducir en una estructura descentralizada” (20);
- la función de control no sólo debe estar en el centro del proceso de gestión de los riesgos de la Comisión para poder actuar de manera eficaz en interés del consumidor, especialmente a la hora de garantizar una aplicación adecuada de las medidas recomendadas, sino que la Comisión debe conservar las funciones de reglamentación y control a fin de desempeñar las responsabilidades que le atribuyen los Tratados; y
- no podría crearse un organismo con competencia reglamentaria con arreglo a la organización institucional actual de la UE, ya que ello exigiría la modificación de las disposiciones en vigor del Tratado CE.
Ahora, en el artículo 22 del Reglamento propuesto, se enumeran las siguientes tareas que se confiarán a la Autoridad Alimentaria Europea en el ámbito de su misión:
a) proporcionar a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros los mejores dictámenes científicos posibles en todos los casos previstos por la legislación comunitaria;
b) promover y coordinar la armonización de las metodologías de determinación del riesgo;
c) proporcionar a la Comunidad apoyo científico y técnico;
d) encargar los estudios científicos que sean necesarios para el cumplimiento de su misión;
e) buscar, recopilar, cotejar, analizar y resumir los datos científicos y técnicos;
f) emprender acciones para identificar y caracterizar los riesgos emergentes, con el fin de reducirlos o prevenirlos;
g) establecer un sistema de redes de organizaciones que actúen en los ámbitos comprendidos en su misión, de cuyo funcionamiento será responsable;
h) ser responsable del funcionamiento del sistema de alerta rápida para alimentos y para piensos;
i) proporcionar asistencia científica y técnica, cuando así se lo solicite la Comisión, en los procedimientos de gestión de crisis que ésta ponga en marcha en relación con la inocuidad de los alimentos y los piensos;
j) proporcionar asistencia científica y técnica, cuando así se lo solicite la Comisión, con el fin de mejorar la cooperación entre la Comunidad, los países candidatos a la adhesión, las organizaciones internacionales y terceros países;
k) ayudar, cuando así se lo solicite la Comisión, en la comunicación sobre cuestiones nutricionales relacionadas con la política sanitaria;
l) asegurarse de que el público y otras partes interesadas reciben una información rápida, fiable, objetiva y comprensible;
m) manifestar sus propias conclusiones y orientaciones sobre temas comprendidos en su misión; y
n) llevar a cabo cualquier otra tarea que le asigne la Comisión y esté comprendida en su misión.
Evidentemente, la Comisión desea, además, que las competencias de la Autoridad Alimentaria Europea se extiendan a todas las cuestiones que tengan una influencia directa o indirecta sobre la seguridad y la salud de los consumidores, derivada del consumo de alimentos, de modo que cubran todas las etapas: desde la producción primaria de los alimentos y los piensos, pasando por el procesamiento, el almacenamiento y la distribución, hasta llegar al consumidor final (21).
Por otro lado, la Comisión considera que para que la opinión pública y la comunidad científica acepten el asesoramiento y la objetividad de la Autoridad Alimentaria Europea será preciso consolidar una cultura de independencia y transparencia en todas las facetas de su funcionamiento (22). Por ello, el Reglamento propuesto prevé una serie de obligaciones relativas a esa cultura, que habrán de cumplir tanto los diversos órganos de dirección de la Autoridad Alimentaria Europea y el Foro consultivo de Estados miembros (de los que nos ocuparemos, respectivamente en los capítulos 7 y 8) como los miembros del Comité científico, de los paneles científicos y de sus grupos de trabajo (véase el siguiente capítulo).
4. Un asesoramiento científico negociable
Como se reconoce en el 30° considerando del Reglamento propuesto, las cuestiones científicas y técnicas relacionadas con la seguridad alimentaria son cada vez más importantes y complejas.
El actual sistema de apoyo científico y técnico ya no es capaz de hacer frente a las cada vez más numerosas demandas que se le hacen. Se espera, sin embargo, que la creación de una Autoridad Alimentaria Europea logre reforzar este sistema.
En este ámbito, en el Reglamento propuesto se dispone expresamente que “la Autoridad emitirá dictámenes que servirán de base científica para la redacción y la adopción de medidas comunitarias en los ámbitos comprendidos en su misión” (23) y que un Comité científico y los paneles científicos permanentes serán “los responsables de proporcionar a la Autoridad sus dictámenes científicos, cada uno dentro de su propio ámbito de competencia” (24). En concreto, el citado Comité científico (compuesto por los presidentes de los paneles científicos y por seis expertos científicos independientes no pertenecientes a ninguno de ellos) se ocupará de la coordinación general necesaria para asegurar la coherencia del procedimiento de dictámenes científicos, en particular por lo que se refiere a la adopción de los procedimientos de trabajo y a la armonización de los correspondientes métodos (25). Dicho Comité emitirá también dictámenes en cuestiones de carácter multisectorial comprendidas en el ámbito de competencia de varios paneles científicos y en cuestiones que no se incluyan en el ámbito de competencia de ninguno de ellos (26).
Cuando se cree la Autoridad, se establecerán los siguientes paneles científicos (compuestos por expertos científicos independientes) (27):
- el panel de aditivos alimentarios, aromatizantes, elementos auxiliares de procesamiento y materiales en contacto con los alimentos;
- el panel de aditivos y productos o sustancias utilizados en los piensos para animales;
- el panel de productos fitosanitarios y sus residuos;
- el panel de organismos genéticamente modificados;
- el panel de productos dietéticos, nutrición y alergias;
- el panel de peligros biológicos;
- el panel de contaminantes de la cadena alimentaria; y
- el panel de salud y bienestar de los animales.
Se prevé, además, que la Comisión adapte ulteriormente, a petición de la Autoridad Europea Alimentaria, el número de paneles y el de sus competencias a la luz de la evolución técnica y científica (28).
Por lo que se refiere a las reglas de procedimiento, en el artículo 27.7 del Reglamento propuesto se dispone únicamente que el Comité científico y los paneles científicos decidirán por mayoría de sus miembros, aunque se harán constar las opiniones minoritarias. Las restantes modalidades de los procedimientos de funcionamiento y cooperación del Comité científico y de los paneles científicos (29) se establecerán en los estatutos de la Autoridad Alimentaria Europea.
Otra de las novedades que aporta la Propuesta de Reglamento General es la posibilidad, incluida en su artículo 28.1, de que el Parlamento Europeo y los Estados miembros soliciten dictámenes científicos a la Autoridad Alimentaria Europea (30), a excepción de las cuestiones en ámbitos en los que la consulta sea obligatoria en virtud de la legislación comunitaria, en cuyo caso será exclusivamente competente la Comisión, de acuerdo con su derecho de iniciativa.
Teniendo en cuenta que esta ampliación del derecho de solicitar directamente dictámenes científicos puede implicar la sobrecarga, la duplicación innecesaria, la pérdida de coherencia y el desvío de las tareas prioritarias, en el artículo 28.3 del Reglamento propuesto se prevé que “la Comisión establecerá las normas de ejecución para la aplicación de este artículo tras consultar a la Autoridad [¼]. Estas normas especificarán, en particular:
a) el procedimiento de validación aplicado por la Autoridad a las solicitudes que se le presentan, y las circunstancias en las que puede rechazar o modificar una solicitud de dictamen;
b) las directrices que rigen la evaluación científica de sustancias, productos o procesos sujetos, según la legislación comunitaria, a un sistema de autorización previa o inclusión en una lista positiva, en particular cuando la legislación comunitaria disponga o autorice que el solicitante presente un expediente al efecto.”
Un tema de gran importancia a la hora de estimar cuál será en realidad la autoridad de la Autoridad Alimentaria Europea, si se nos permite el juego de palabras, es el de su competencia para adoptar decisiones vinculantes en última instancia ante la concurrencia de dictámenes científicos contradictorios.
A pesar de que tales divergencias pueden hacer muy complicada o incluso imposible la gestión del riesgo y la comunicación sobre el riesgo, sobre todo cuando se trate de temas delicados para la opinión pública, la Comisión no ha considerado práctico (?) ni apropiado atribuir a la Autoridad Alimentaria Europea la competencia que le permitiría actuar como árbitro científico final de una manera vinculante para las partes interesadas en caso de dictámenes científicos contradictorios (31).
En este ámbito, hemos de confesar que nos sentimos muy decepcionados. Debemos expresar nuestra inquietud ante un procedimiento como el previsto en el artículo 29 del Reglamento propuesto, que con toda probabilidad aportará todavía más in‑seguridad jurídica al sector alimentario. En efecto, dicho procedimiento parte de la base de que la Autoridad Alimentaria vigilará para descubrir con prontitud una fuente potencial de controversia entre sus dictámenes científicos y los emitidos por otros organismos que lleven a cabo tareas similares. Prevé explícitamente que:
- cuando la Autoridad descubra una fuente potencial de conflicto, se pondrá en contacto con el otro organismo para asegurarse de que comparten toda la información científica pertinente y detectar cuáles son los posibles resultados científicos controvertidos;
- cuando se haya detectado un conflicto acerca de unos resultados científicos y el organismo en cuestión sea una agencia comunitaria o uno de los comités científicos de la Comunidad, la Autoridad y esta agencia o este comité estarán obligados a cooperar con el fin o bien de resolver el conflicto, o bien de presentar a la Comisión un documento conjunto que explique esos resultados científicos controvertidos; y
- cuando se haya determinado un conflicto acerca de unos resultados científicos y el organismo en cuestión pertenezca a un Estado miembro, la Autoridad Alimentaria Europea y el otro organismo estarán obligados a cooperar, en consulta con el Foro consultivo, con el fin o bien de resolver el conflicto, o bien de presentar un documento conjunto que explique esos resultados científicos controvertidos.
No hace falta disponer de grandes dotes adivinatorias para pronosticar que un procedimiento tan complejo, formulado de forma ambigua y confusa, sin especificar a quién corresponderá decidir finalmente en uno u otro sentido, será seguramente lento, a menudo inoperante y en cualquier caso fuente de más conflictos. Tendrá además por resultado desvalorizar la credibilidad de un asesoramiento científico comunitario negociable hasta conducir al sector alimentario a un insoportable nivel de incertidumbre generalizada¼
En otro orden de cosas, nos parece oportuno referirnos, también dentro del capítulo dedicado al asesoramiento científico, a lo que en el artículo 30 del Reglamento propuesto se designa como asistencia científica y técnica. En este contexto, destacaremos que la Comisión podrá solicitar a la Autoridad Alimentaria Europea dicha asistencia en cualquier ámbito comprendido en su misión. Para prestar esa asistencia, la Autoridad realizará labores de carácter científico o técnico en las cuales aplicará principios científicos o técnicos bien establecidos, que no requieran evaluación por parte del Comité científico ni de ninguno de los paneles (por ejemplo, para el establecimiento o evaluación de criterios técnicos y la elaboración de directrices técnicas o guías de buenas prácticas).
Recordaremos aquí que el Libro Blanco ponía ya de manifiesto la necesidad de que la Autoridad Alimentaria Europea pudiera realizar estudios científicos con el fin de subsanar lagunas de conocimientos que le impidiesen cumplir su misión o para responder adecuadamente a las crisis (32). Ahora, en el artículo 31 del Reglamento propuesto, se prevé dicha posibilidad, aunque resulta sorprendente (no criticable) que se disponga a ese nivel que la Autoridad Alimentaria Europea “¼ intentará evitar duplicaciones con los programas de investigación de los Estados miembros y la Comunidad¼”.
Por lo que se refiere a la recopilación de información y de datos, la Comisión reconoce la ausencia de un mecanismo centralizado para recopilar y analizar información a nivel comunitario sobre cuestiones relacionadas con la salud y la seguridad de los consumidores y los animales, lo que constituye una carencia importante de los actuales procedimientos (33). Puesto que la disponibilidad de información fiable, comparable y actualizada proporcionará a la Comunidad una visión objetiva y amplia de la seguridad alimentaria, permitiendo al legislador descubrir lagunas en la legislación comunitaria referida a los objetivos de salud pública y a la propia Autoridad Alimentaria Europea identificar riesgos emergentes, el artículo 32 regula con cierto detalle esta materia. Dicha disposición prevé, inter alia, que la citada Autoridad trabaje en estrecha cooperación con todas las organizaciones que realicen actividades de recopilación de datos, incluidas las de los países candidatos a la adhesión, las de terceros países o las de organismos internacionales. Además, se establece que la Comisión elaborará y publicará en el año siguiente a la fecha de adopción del Reglamento General un inventario de los sistemas de recopilación de datos existentes en la Comunidad en los ámbitos que comprende la misión de la Autoridad. Este informe, cuya utilidad e interés son indiscutibles, irá acompañado de las correspondientes propuestas, indicando, en particular:
- el papel que habría que asignar a la Autoridad Alimentaria Europea en cada uno de los sistemas, y las modificaciones o mejoras que pudieran ser necesarias para permitir a la Autoridad cumplir su misión, en cooperación con los Estados miembros; y
- los defectos que habría que corregir para permitir a la Autoridad Alimentaria Europea recopilar y resumir a nivel comunitario los datos científicos y técnicos de los ámbitos comprendidos en su misión.
5. La identificación de riesgos emergentes y gestión de las crisis: ¿misión imposible?
A pesar de que la propia Comisión afirma que “¼ es obvio que no se pueden prevenir todos los problemas y todas las crisis¼” (34), las expectativas relativas a la futura capacidad de la Autoridad Alimentaria Europea para dar la alerta rápida de los problemas nuevos y prevenir anticipadamente todos los riesgos emergentes en el sector alimentario son enormes¼
No será fácil satisfacer dichas expectativas, puesto que cabe dudar de que en el Reglamento propuesto se le atribuyan realmente a la Autoridad Alimentaria Europea las competencias necesarias y se le facilite el acceso a los medios precisos y a los instrumentos idóneos para poder efectuar con éxito una ímproba labor de prospección que le permita identificar los riesgos emergentes potencialmente preocupantes para la Comunidad, así como hacer un seguimiento de los mismos con resultados preventivos eficaces, evitando así nuevas crisis alimentarias.
Consideramos que para que los resultados obtenidos por la Autoridad Alimentaria Europea en esta materia no sean decepcionantes (con los efectos imprevisibles que ello podría tener en la opinión pública) no bastan los buenos deseos enumerados en el artículo 33 del Reglamento propuesto, artículo que se limita a prever que la Autoridad:
- buscará, recopilará, cotejará, analizará y resumirá toda la información y todos los datos que le permitan identificar riesgos emergentes en los ámbitos comprendidos en su misión;
- cuando tenga información que le lleve a sospechar un riesgo grave, solicitará información adicional a los Estados miembros, a otras agencias comunitarias y a la Comisión, que responderán con la mayor prontitud posible y le transmitirán todo dato relevante que obre en su poder;
- utilizará toda la información que reciba en el cumplimiento de su misión para identificar un riesgo emergente; y
- transmitirá la información que recopile sobre riesgos emergentes a los Estados miembros, al Parlamento Europeo y a la Comisión.
Cabe preguntarse no sólo si la Comisión tiene realmente voluntad política de dotar a la Autoridad Alimentaria Europea de los instrumentos y medios necesarios, sino también si el legislador comunitario puede considerarse satisfecho con una disposición tan indefinida y de carácter más que general. En este sentido, no resulta disparatado pensar que la Comisión, cansada de ser el chivo expiatorio de todas las crisis alimentarias (a pesar de que la práctica totalidad de las competencias en la materia corresponden a los Estados miembros (35)), ha querido liberarse de este honor¼ ¡designando el que, con toda probabilidad, será el siguiente chivo expiatorio!
Por otro lado, aunque no se incluya directamente entre las competencias propias de la Autoridad Alimentaria Europea, nos referiremos aquí a una cuestión estrechamente vinculada a la detección de los riesgos emergentes: la gestión de las crisis.
En este contexto, el artículo 52 del Reglamento propuesto se dispone que la Comisión redactará ‑en estrecha cooperación con la Autoridad Alimentaria Europea y, cuando proceda, con los Estados miembros‑ un plan general para la gestión de crisis en el ámbito de la inocuidad de los alimentos y los piensos. Dicho plan especificará, por ejemplo, los tipos de situaciones que entrañan riesgos directos o indirectos para la salud humana que se deriven de alimentos y piensos y que no sea probable que puedan prevenirse, eliminarse o reducirse a un grado aceptable mediante las medidas ya aplicadas, o que no puedan gestionarse adecuadamente mediante la simple adopción de las medidas previstas para las situaciones de emergencia (de las que nos ocuparemos más adelante). Se identificarán igualmente los procedimientos prácticos y operativos necesarios para gestionar una crisis, en especial los principios de transparencia (sic) que haya que aplicar.
El eje central de la política relativa a la gestión de las crisis consiste en la creación de una célula de crisis por la Comisión, tras la oportuna notificación a los Estados miembros y a la Autoridad Alimentaria Europea, en cuanto se detecte una situación que entrañe riesgos para la salud humana como los previstos en el ya citado plan general para la gestión de crisis (36). Sin embargo, aunque se prevé la participación de la Autoridad en dicha célula de crisis, así como que, si es necesario, le proporcione asistencia científica y técnica (37) es evidente que si la Autoridad Alimentaria Europea está ubicada lejos de Bruselas, como parece probable, tal participación y asistencia no sean fáciles...
El Reglamento propuesto, que en muchos casos regula minuciosamente algunas cuestiones de escasa importancia, resulta de una sorprendente ambigüedad al referirse, en su artículo 54, al funcionamiento de este tipo de células: se limita prácticamente a indicar que serán responsables de recopilar y evaluar toda la información relevante (sic) y de determinar las opciones disponibles para prevenir, eliminar o reducir a un grado aceptable el riesgo para la salud humana de la manera más eficaz y rápida posible (!).
Como complemento a lo señalado en este capítulo, añadiremos que el artículo 55.1 del Reglamento propuesto se refiere a las medidas de emergencia para alimentos de origen comunitario o importados de un país tercero y dispone que:
“Cuando sea evidente que existe la probabilidad de que un alimento, procedente de la Comunidad o importado de un país tercero, constituya un riesgo grave para la salud humana, la Comisión podrá adoptar inmediatamente, por propia iniciativa o a petición de un Estado miembro, una o varias de las siguientes medidas provisionales (38), dependiendo de la gravedad de la situación:
a) si es un alimento de origen comunitario:
i) suspensión de la comercialización del alimento en cuestión;
ii) establecimiento de condiciones especiales para ese alimento;
iii) cualquier otra medida provisional;
b) si es un alimento importado de un país tercero:
i) suspensión de las importaciones de ese alimento procedentes de la totalidad o de parte del territorio del país tercero en cuestión y, si procede, del país tercero de tránsito;
ii) establecimiento de condiciones especiales para el alimento procedente de la totalidad o de parte del territorio del país tercero en cuestión;
iii) cualquier otra medida provisional.”
Esta disposición constituye un buen mal ejemplo de la escasa calidad técnico‑jurídica tan frecuente en las normativas propuestas por la Comisión. Pretende regular con detalle y rigor las medidas provisionales que podrán adoptarse, pero termina incluyendo la expresión cualquier otra medida provisional (?).
Cabe indicar también que el procedimiento en cuestión se complementa con el correspondiente recurso al Comité de seguridad alimentaria y sanidad animal, cuya creación se propone en el artículo 57.1 y que sustituirá a los siguientes comités: Comité permanente de alimentación humana, el Comité permanente de alimentación animal, el Comité veterinario permanente y el Comité permanente fitosanitario (39).
6. El sistema de alerta rápida
En el artículo 34 del Reglamento propuesto se prevé que la Autoridad Alimentaria Europea será responsable del funcionamiento del sistema de alerta rápida para alimentos y piensos establecido en su artículo 49.
Este nuevo sistema de alerta ha sido propuesto por la Comisión, que considera oportuno (y urgente) separar los alimentos de los demás productos de consumo y crear un sistema mejor y más amplio que cubra toda la cadena alimentaria (40), inspirándose en la reforma de la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad de los productos (41) propuesta por la Comisión en abril de 2000 (42)).
Brevitatis causa, nos limitaremos a subrayar el sistema en cuestión se basará en la circulación de la información relativa a la existencia de un riesgo grave, directo o indirecto, para la salud de las personas, derivado de un alimento o de un pienso, de la que dispongan los Estados miembros, la Comisión o la propia Autoridad Alimentaria Europea. La información deberá notificarse inmediatamente a través del citado sistema de alerta. De todos modos, la Autoridad será competente para decidir en cada caso, basándose en la notificación, si el producto en cuestión presenta realmente un riesgo grave que exige una acción rápida y la correspondiente transmisión de la información a través del sistema (43).
7. Organización: Director ejecutivo y Junta directiva
Es todavía pronto para poder estimar si las estructuras organizativas propuestas facilitarán la participación de las muchas y variadas partes interesadas de la Autoridad Alimentaria Europea, la independencia de presiones externas, la transparencia y la responsabilidad ante las instituciones europeas (44).
Cabe subrayar que la estructura propuesta en el artículo 23 es, en principio, clásica:
- un Director ejecutivo y su personal;
- la Junta directiva (compuesta por cuatro representantes nombrados por el Consejo de Ministros, cuatro representantes nombrados por la Comisión y otros cuatro nombrados por el Parlamento Europeo, así como cuatro representantes de los consumidores y de la industria designados por la Comisión (45)); y
- un Comité científico y varios paneles científicos (a los que ya nos hemos referido en el capítulo 4).
No obstante, se ha incluido también en este organigrama un Foro consultivo, al que se atribuyen en el Reglamento propuesto ciertas competencias que parecen a primera vista más políticas que técnicas, lo que provoca cierta perplejidad y justifica que le dediquemos el siguiente capítulo.
8. El Foro consultivo: ¿un intento de politizar a la Autoridad Alimentaria Europea?
En virtud del artículo 26 del Reglamento propuesto, se introduce en la estructura organizativa de la Autoridad Alimentaria Europea un órgano supuestamente consultivo que estará compuesto por representantes de organismos competentes de los Estados miembros que lleven a cabo labores similares a las de la Autoridad, a razón de un representante nombrado por cada Estado miembro.
Aunque en dicha disposición sólo se establezca que el citado Foro “asesorará al Director ejecutivo en el ejercicio de las funciones que le atribuye el presente Reglamento y garantizará una estrecha cooperación entre la Autoridad y los organismos competentes de los Estados miembros que lleven a cabo labores similares a las suyas» y que “... estará presidido por el Director ejecutivo, que convocará sus reuniones” (46), por su composición y por las competencias que se le reconocen más o menos veladamente (por ejemplo, en el caso de dictámenes científicos contradictorios al que nos hemos referido en el capítulo 4), puede convertirse en un órgano tendente a canalizar las presiones de los Estados miembros a fin de influir políticamente sobre una agencia que debiera mantener su total independencia especialmente en materia de asesoramiento científico...
Aunque la Comisión parece querer justificar la creación de este Foro consultivo por la necesidad de que la Agencia Alimentaria Europea haga “...el mejor uso posible de los expertos y los recursos de los Estados miembros al llevar a cabo su misión, respetando el principio de separación de la determinación del riesgo y la gestión del riesgo...” (47), el riesgo de que un comité consultivo compuesto por representantes de organismos análogos de los Estados miembros se politice es evidente. Además, es inevitable recordar que la excesiva influencia de los representantes de los Estados miembros en el seno del Comité veterinario permanente fue una de las causas de la pérdida de la credibilidad de la Comisión por lo que se refiere a la gestión de la ya citada crisis de las vacas locas (48)...
Que la introducción de este Foro consultivo constituye una concesión a algunos Estados miembros que ya poseen una Agencia alimentaria nacional parece reconocerlo la propia Comisión al afirmar que algunos Estados miembros tendrán que plantearse el modo de interactuar con la Autoridad Alimentarse Europea en dicho Foro, “... pues no todos los Estados miembros han establecido agencias alimentarias...” (49).
9. Principios rectores de las actividades de los órganos de la Autoridad Alimentaria Europea
Al final del capítulo 3 nos referíamos a las obligaciones relativas a la independencia y transparencia impuestas a los diversos órganos de dirección de la Autoridad Alimentaria Europea y al Foro consultivo así como a los miembros del Comité científico, de los paneles científicos y de sus grupos de trabajo. No obstante, nos parece que la expresión obligaciones (utilizada por la Comisión en el epígrafe n° 2.12 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General) no es muy apropiada, por lo que nos proponemos utilizar aquí la de principios en los que deben inspirarse las actividades de la Autoridad Alimentaria Europea.
Entre estos principios destaca el de independencia al que se refiere el artículo 36 del Reglamento propuesto que prevé, entre otras cosas, que los miembros del Comité científico y de los paneles científicos deberán comprometerse a actuar con independencia de cualquier influencia externa. Con este propósito, harán (anualmente y por escrito) una declaración de compromiso y una declaración de intereses en la que manifiesten o bien no tener ningún interés que pudiera considerarse que va en perjuicio de su independencia, o bien los intereses directos o indirectos que tengan y que pudiera considerarse que van en perjuicio de su independencia.
Por lo que se refiere al principio de transparencia, se dispone que la Autoridad Alimentaria Europea “se asegurará de que todas sus actividades se llevan a cabo con un alto grado de transparencia. Hará públicos:
- los dictámenes del Comité científico y de los paneles científicos tan pronto como los adopten, haciendo siempre constar las opiniones minoritarias;
- las declaraciones anuales de intereses hechas por los miembros de la Junta directiva, del Foro consultivo, del Comité científico y de los paneles científicos, así como las relacionadas con los puntos del orden del día de las reuniones;
- los resultados de sus estudios científicos;
- su informe anual de actividad.” (50)
En este ámbito, vale la pena insistir en que, en virtud del artículo 39.1, la Autoridad Alimentaria Europea podrá comunicar por propia iniciativa la información relativa a los ámbitos comprendidos en su misión, sin perjuicio de la competencia de la Comisión para comunicar sus decisiones relativas a la gestión del riesgo. De todos modos, la Autoridad “velará por que el público en general y otras partes interesadas reciben prontamente una información objetiva, fiable y de fácil comprensión, relacionada, en particular, con los resultados de sus trabajos” (51).
Para terminar, recordaremos que en el artículo 41 se establece que “la Autoridad establecerá los contactos adecuados con los representantes de los consumidores y con cualquier otra parte interesada”, sin que sea fácil comprender la ratio de la inclusión en la propuesta de esta obviedad.
10. Recursos y personal
No consideramos necesario extendernos en el análisis de las disposiciones relativas al personal de la Autoridad Alimentaria Europea (artículo 47) o a las cuestiones financieras (artículos 42, 43 y 44).
Por lo que se refiere al controvertido tema de las tasas que la Autoridad podría percibir, señalaremos de todos modos que la cuestión se aplaza ya que se prevé que “... al tercer año de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento, la Comisión, tras consultar a la Autoridad, a los Estados miembros y a las partes interesadas, publicará un informe sobre si es posible y aconsejable cobrar tasas a las empresas por obtener una autorización comunitaria y por otros servicios prestados por la Autoridad” (52).
11. Personalidad jurídica
Tampoco merece especial comentario la atribución de personalidad jurídica a la Autoridad Alimentaria Europea, cuestión que se aborda en el artículo 45 del Reglamento propuesto.
El artículo 46 se refiere a la legislación aplicable a la responsabilidad civil de la Autoridad.
12. Conclusión
Aunque en principio debemos felicitarnos por la creación de una Agencia alimentaria comunitaria, las condiciones en las que ésta verá la luz no parecen muy halagüeñas...
Así, para empezar no se entiende por qué se eligió una denominación tan pomposa como la de Autoridad Alimentaria Europea, cuando carecerá de todo poder reglamentario, a diferencia de lo que por ejemplo ocurre en los EE.UU. con la Food and Drug Administration (53).
Además, las competencias que se atribuyen a la Autoridad son mínimas (¿mínimalistas?) y a menudo sólo podrán ejercerse a solicitud de la Comisión [véanse, por ejemplo, los artículos 22(i), 22(j), 22(k) y 22(n) del Reglamento propuesto].
Por lo que se refiere a la comunicación, recordaremos que el Libro Blanco ponía ya de relieve la importancia de una comunicación directa y abierta con los consumidores en relación con los dictámenes científicos y con las tareas de control y vigilancia, y reconocía que la confianza de los consumidores aumentaría si éstas tuvieran a su alcance una información de fácil acceso y comprensión. Sin embargo, la propuesta de otorgar a la Autoridad Alimentaria Europea un derecho de iniciativa propia para informar sobre temas que entran en su ámbito de competencia se ve limitada por el hecho que la Comisión seguirá siendo responsable de comunicar las decisiones relativas a la gestión del riesgo. Se impone por lo tanto un adecuado intercambio de información entre ella y la Autoridad a fin de asegurar la coherencia del mensaje global (54).
Con todo, el mayor peligro que deberá afrontar la Autoridad Alimentaria Europea en caso de nueva crisis alimentaria es su pérdida de credibilidad cuando, debido a sus limitados recursos y competencias no pueda cumplir todo lo que se ha prometido y se promete que podrá hacer en relación a la identificación y prevención de riesgos emergentes... ¡Triste suerte para una Autoridad Alimentaria que no tiene ni siquiera asegurada su preeminencia en relación a las diversas Agencias alimentarias nacionales!
© Sebastián Romero Melchor (*)
First published in Gaceta Jurídica de la CE, nº 212 Marzo/Abril 2001, págs. 113 a 124.
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(*) Abogado, Master en Derecho comunitario por el Colegio de Europa, Uría & Menéndez, Bruselas. El Sr. Romero Melchor es el Editor Europeo de World Food Chemical News.
(1) Véase el documento COM(1999) 719 final, de 12 de enero de 2000, que citaremos en lo sucesivo como el “Libro Blanco” (véanse, sobre esta comunicación: Brunko, “Food safety: The way forward”, Consumer Voice, N° 1, 2000, 15-18; O’Rourke, “Europe and Food Safety”, New Law Journal, Vol. 150, N° 6923, 2000, 230-231; y Pardo Leal, “El Libro Blanco de la Comisión sobre la seguridad alimentaria: ¿un cierto sabor de déjà-vu?”, Gaceta Jurídica de la UE, N° 207, 2000, 108-119).
(2) Véase el punto 29 del cuarto capítulo del Libro Blanco.
(3) Necesidad a la que la doctrina se había referido reiteradamente (véanse: González Vaqué, “1995: Perspectivas del Derecho alimentario en el Mercado interior”, European Food Law Review, N° 3, 1995, 262-263; y Gorny, “Posibilidades y limitaciones de una Agencia Europea para la Alimentación”, Alimentalex, N° 3, 1990, 125-131).
(4) En la actualidad no existe un mecanismo de este tipo, aunque esta información es vital para la pronta identificación de los riesgos emergentes, la determinación de las carencias de la legislación comunitaria y la determinación exhaustiva del riesgo en muchos ámbitos [véase el epígrafe n° 2.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2000)716 final, de 8 de noviembre de 2000, titulado “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria” que, en lo sucesivo, citaremos como la “Propuesta de Reglamento General”].
(5) Véase la nota anterior in fine.
(6) Por el contrario, no nos ocuparemos de lo que la Comisión propone en materia de principios y requisitos generales de la legislación alimentaria.
(7) Véase el epígrafe n° 2.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(8) Denominación que la doctrina no dejó de criticar (véase, por ejemplo: Pardo Leal, obra citada en la nota 1, pág. 111).
(9) Por lo menos en la versión final de la Propuesta de Reglamento General distribuida por la Comisión.
(10) En el 51° considerando del Reglamento propuesto se reconoce que la independencia de la Autoridad Alimentaria Europea y su papel como informador del público en general significan que debe ser capaz de comunicar de manera autónoma los datos que entran dentro de su ámbito de competencia, con el fin de ofrecer una información objetiva, fiable y de fácil comprensión. Sin embargo, se precisa también que “¼ puesto que la Comisión sigue siendo la responsable de comunicar las medidas de gestión del riesgo, debe tener lugar un adecuado intercambio de información entre ella y la Autoridad”.
(11) Véase el epígrafe n° 2.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General en el que se subraya que en los estatutos de la futura Autoridad Alimentaria Europea “¼ deben ofrecerse garantías con respecto a su independencia, transparencia, representatividad y responsabilidad”.
(12) Directiva del Consejo, de 23 de abril de 1990, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente, DO N° L 117 de 8 de mayo de 1999, pág. 15 (véase también el 38° considerando del Reglamento propuesto).
(13) Véase igualmente el artículo 21.2 del Reglamento propuesto in fine, así como el capítulo 6 del presente estudio.
(14) Véase el artículo 21.4 del Reglamento propuesto.
(15) En el artículo 21.5 se establece que “los Estados miembros cooperarán con la Autoridad para asegurar el cumplimiento de su misión”.
(16) Véase el artículo 35.1 del Reglamento propuesto.
(17) Véase el artículo 35.2 del Reglamento propuesto, en el que se añade que “algunas de estas tareas serán subvencionables”. En el artículo 35.4 se prevé que, en el año siguiente a la fecha de adopción del Reglamento General, la Comisión elaborará y publicará un inventario de los sistemas comunitarios existentes en los ámbitos comprendidos en la misión de la Autoridad Alimentaria Europea que exijan a los Estados miembros realizar determinadas tareas en el campo de la evaluación científica, como, en particular, el examen de los expedientes de autorización. Se dispone también que dicho informe, que irá acompañado de las correspondientes propuestas, indicará las modificaciones o mejoras que pudiera requerir cada uno de los sistemas para permitir a la Autoridad cumplir su misión, en cooperación con los Estados miembros.
(18) Véase: Pardo Leal, obra citada en la nota 1, 111-114.
(19) Véase el punto 33 del cuarto capítulo del Libro Blanco.
(20) Ibídem.
(21) Véase el epígrafe n° 2.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(22) Ibídem, epígrafe n° 2.12.
(23) Véase el artículo 21.3 del Reglamento propuesto.
(24) Ibídem, artículo 27.1.
(25) Ibídem, artículo 27.2.
(26) Ibídem.
(27) Véase el artículo 27.4 del Reglamento propuesto.
(28) Ibídem.
(29) Referidas en particular al número de veces consecutivas que un miembro puede trabajar en el Comité científico o en un panel científico, a la manera en que se asignan sus tareas y las solicitudes de dictamen científico, al reembolso de los gastos de sus miembros, a la creación y organización de grupos de trabajo y a la posibilidad de incluir a expertos externos en dichos grupos de trabajo, así como al número de miembros de cada panel científico (véase el artículo 27.9 del Reglamento propuesto).
(30) Actualmente, los comités científicos, según lo previsto en la legislación comunitaria vigente, se limitan a asesorar a la Comisión (véase el epígrafe n° 2.4 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General).
(31) Véase el epígrafe n° 2.5 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(32) Ibídem, epígrafe n° 2.7.
(33) Ibídem, epígrafe n° 2.8.
(34) Ibídem, epígrafe n° 2.9.
(35) Véase: Pardo Leal, obra citada en la nota 1, 111-114.
(36) Véase el artículo 53.1 del Reglamento propuesto.
(37) Ibídem, artículo 53.2.
(38) La cursiva es nuestra.
(39) En nuestra opinión se trata de otro error, pues la heterogeneidad de las materias para las que este macro-comité será competente impedirán que funcione adecuadamente¼(véase, sobre la comitología alimentaria en general: Pardo Leal, “Interpretación y aplicación del Derecho alimentario comunitario: funcionamiento de la comitología”, Comunidad Europea Aranzadi, N° 12, 1998, 27-36).
(40) Véase el epígrafe n° 3.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(41) Directiva del Consejo, de 29 de junio de 1992, DO N° L 228 de 11 de agosto de 1992, pág. 24 (véanse, sobre esta Directiva: Davis, “La directive du Conseil des Communautés européennes relative à la sécurité générale des produits”, Revue européenne de droit de la consommation, N° 3, 1992, 132-132; Gielisse, “La nouvelle directive relative à la sécurité générale des produits”, Revue du Marché Unique Européen, N° 3, 1992, 49-71; y González Vaqué, “La seguridad general de los productos en el ámbito del mercado interior”, Comunidad Europea Aranzadi, N° 9, 1994, 41-45).
(42) Véase el documento COM(2000) 139 final (y, sobre la reforma propuesta: González Vaqué, “La reforma del régimen relativo a la seguridad de los productos: la propuesta de la Comisión”, Gaceta Jurídica de la UE, N° 209, 2000, 18-31).
(43) Véase el artículo 49.2 del Reglamento propuesto.
(44) Véase el epígrafe n° 2.3 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(45) Véase el artículo 24.1 del Reglamento propuesto.
(46) Se prevé también que “los representantes de los servicios de la Comisión tendrán derecho a participar en los trabajos de este Foro” (véase el artículo 26.6 del Reglamento propuesto).
(47) Véase el epígrafe n° 2.3 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(48) Véanse: Boudant, “Les institutions communautaires face à la crise”, Revue de droit rural, N° 252, 1997, 207-213; Goybet, “Ces vaches qui affolent l’Europe”, Revue du Marché commun et de L’Union européenne, N° 398, 1996, 349-352; y Wolfer, “Folie des vaches, folies des hommes: une crise européenne”, Revue française des affaires sociales, N° 3 - 4, 1997, 233-243.
(49) Véase el epígrafe n° 2.3 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(50) Véase el artículo 37.1 del Reglamento propuesto. En su artículo 38 se establecen igualmente los oportunos requisitos relativos a la confidencialidad de determinadas informaciones.
(51) Véase el artículo 39.2 del Reglamento propuesto en el que se prevé que “para dar a conocer su labor, elaborará y difundirá material de información para los ciudadanos” (véase el artículo 40 por lo que se refiere al acceso a los documentos).
(52) Véase el artículo 44 del Reglamento propuesto, así como el epígrafe n° 2.16 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General.
(53) Véase: Horton, “The United States Food and Drug Administration: its role, authority, history, harmonization activities, and cooperation with the European Union”, European Food Law Review, Vol. 8, N° 2, 1997, 147-177.
(54) Por si fuera poco, la labor de la Autoridad Alimentaria Europea en el ámbito de las campañas de información al público sobre cuestiones de seguridad alimentaria o nutrición tendrá que coordinarse cuidadosamente con los Estados miembros y otras partes interesadas, a fin de tener en cuenta consideraciones más generales de salud pública y factores regionales, y de evitar que se ofrezca un asesoramiento contradictorio o incompleto (véase el epígrafe n° 2.13 de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento General, así como la nota 10).